ࡱ> {tbjbjzz8l*EEEEEYYY8u,Ykb p!'!'!'!["A#D#$jkkkkkk$mp%kES$["["S$S$%kEE'!'!4:k333S$ E'!E'!j3S$j33?a{e'!@E-jb,jPk0kbpq?12pqX{e{epqEf##3# #|###%k%kq3@###kS$S$S$S$pq#########+ : A Longa Jornada Pelos Direitos dos Quilombolas no Brasil Maria Elisabete Gontijo dos Santos Brasil Centro de Documentao Eloy Ferreira da Silva Cedefes Resumo: Por cem anos aps a abolio a populao quilombola viveu na invisibilidade, esquecimento e isolamento. Somente em 1988, com a promulgao da Constituio Federal, que o Estado brasileiro voltou a se referir aos quilombolas, quando lhes reconheceu o direito sobre seu territrio e sua memria. No entanto, entre os direitos formalmente conquistados e a sua execuo formou-se um enorme abismo, transformado em uma nova arena de embates polticos. Nesse espao, os quilombolas surgiram como novos atores no cenrio da luta pela terra no Brasil. Essa apresentao busca analisar em que medida as polticas pblicas adotadas no Pas para a titulao das terras quilombolas tm sido eficazes em seus objetivos, seus efeitos e os entraves que impedem a sua aplicao. Comunidades tradicionais. Quilombos. Direitos. Polticas pblicas. Brasil Introduo Desde que chegaram ao Brasil, os africanos escravizados criaram agrupamentos autnomos e livres. Utilizando barreiras estruturais ou naturais, se estabeleceram em lugares afastados de reas urbanas ou de habitaes rurais, e de difcil acesso como matas fechadas, locais ngremes, grotas, etc. Terras abandonadas, de pouco valor econmico, eram tambm locais que serviam como barreiras sociais que permitiram o surgimento de um sem nmero de agrupamentos em praticamente todo o Pas (Costa, 2007). O texto da Lei urea, em 1888, ao declarar extinta a escravido, no estabeleceu qualquer direito terra ou moradia para a populao libertada, de forma que, o aquilombamento continuou a ser adotado pela populao liberta. Distantes do Estado e das polticas pblicas, essa populao foi se ajeitando como podia. Formaram comunidades relativamente autnomas, estabeleceram relaes sociais prprias, desenvolveram sua cultura e mantiveram seus sistemas produtivos em um territrio prprio. O domnio sobre esse territrio, reconhecido socialmente pelos habitantes do entorno, recebe denominaes diversas, como quilombos, mocambos, terras de preto, calhambolas, terras de santo entre outras (Treccani, 2006, p. 88). Aps a abolio, por cem anos, a populao quilombola viveu na invisibilidade legal e no esquecimento (Almeida, 2002). Somente em 1988, resultado de importante mobilizao do movimento negro na Assembleia Nacional Constituinte, as comunidades quilombolas foram citadas na legislao brasileira. E foi possvel, assim, a insero de dois artigos no texto constitucional direcionados explicitamente aos quilombolas: o direito sobre o seu territrio (Art. 68, ADCT) e a proteo s suas reminiscncias histricas (Art.216). Alm disso, com a edio do Decreto 4887/2003, baseado na Conveno 169 da Organizao Internacional do Trabalho, ficou estabelecido o direito identidade. No mbito dessa apresentao, ser mostrada a evoluo na identificao dessas comunidades e como saram da invisibilidade histrica em que se encontravam e, ainda, alguns resultados das polticas pblicas adotadas no Pas. Verificaremos que a conquista dos direitos formais no produziu os resultados esperados, ou seja, que a luta pelo reconhecimento dessas comunidades continua. E ainda que, embora o texto legal seja o mesmo, observam-se variaes em sua aplicao conforme o estado da Federao. O presente trabalho , em parte, uma atualizao de uma investigao realizada h cerca de dois anos (Santos, 2013), no mbito do Projeto Quilombos Gerais do Centro de Documentao Eloy Ferreira da Silva, que se encontra em execuo desde o ano de 2003. O Direito Identidade Quilombola Tendo o Brasil aderido, em 2004, Conveno 169 sobre Povos Indgenas e Tribais da Organizao Internacional do Trabalho, os direitos universais dessas populaes passaram a vigorar no territrio nacional. Essas populaes, tambm denominadas tradicionais, so entendidas como aquelas cujas condies sociais, culturais e econmicas as distingam de outros segmentos da comunidade nacional. Aprovada pela assembleia da OIT, em 1989, a conveno estabelece que a situao especfica dessas populaes deve ser regida, total ou parcialmente, por seus prprios costumes e tradies e por uma legislao ou por regulaes especiais. Entre esses direitos, destaca-se que a conscincia de sua identidade dever ser considerada como critrio fundamental para determinar os grupos aos quais se aplicam as disposies da referida Conveno. No caso dos quilombolas, o procedimento da autoatribuio regulado pela Portaria n 98/2007, da Fundao Cultural Palmares e precede reivindicao da titulao do territrio. Entre outras exigncias, a comunidade deve realizar reunio para esse fim. Concluindo por sua definio como quilombola, deve solicitar sua incluso no cadastro da Fundao Cultural Palmares para certificao. A certificao o reconhecimento formal do Estado brasileiro da existncia da comunidade e de sua condio quilombola. Embora aparentemente simples, as dificuldades para aplicao dessa norma vm ocorrendo. Algumas comeam na prpria comunidade, devido ausncia de informaes sobre os direitos quilombolas em geral, o que revela uma inrcia do poder pblico em divulg-los. A maioria das comunidades, principalmente as situadas em reas distantes, se ressente tambm de uma organizao que possa represent-las em suas demandas especficas. A prpria uniformizao da terminologia adotada pela Constituio Federal referente a essas comunidades, que possuam outras denominaes, dificulta em parte o procedimento. Um dos efeitos do direito identidade foi o surgimento de um nmero considervel de comunidades que se autodefinem como quilombolas. At a Constituinte de 1988, a invisibilidade dos grupos era tal que pouco se sabia sobre quem eram e onde viviam; praticamente no havia estudos ou levantamentos que permitissem uma aferio adequada. Durante a Constituinte, acreditava-se que no Pas no existiria mais do que umas 500 comunidades, o que teria facilitado a aprovao do art. 68. O prprio movimento negro da poca no sabia quantas seriam. Porm, aps a sua promulgao, a partir de investigaes e levantamento, o nmero de comunidades aumentou expressivamente e continua aumentando (Santos & Camargo, 2008). Devido falta de um levantamento oficial, as estatsticas variam enormemente. Em 2000, a Fundao Cultural Palmares FCP - apresentou uma primeira relao, em que identificava 743 comunidades no Pas. Hoje nessa instituio h 2.606 comunidades quilombolas certificadas, enquanto outras 331 esto com seus processos abertos de certificao na Fundao Cultural Palmares. Porm, pesquisas tm mostrado que o nmero de comunidades negras que podem ser certificadas bem maior, como os levantamentos realizados por Treccani (2006, p. 132) e Anjos (2013) que indicaram, respectivamente, a existncia de 3.523 e 5.779, comunidades nessa situao, o que mostra uma significativa defasagem dos nmeros apresentados pela Fundao Cultural Palmares. Em Minas Gerais, pesquisas realizadas pelo Cedefes (2013) apontaram para a existncia de 516 quilombos. Nmero esse que vem aumentando medida que as pesquisas avanam. Tabela 1 Certificao e Levantamentos de Comunidades Quilombolas. Brasil e Minas Gerais. 2015. ComunidadesCertificadas (1)Levantadas%Brasil2.6065.779(2)45,1Minas Gerais 231 516(3)44,8 Fontes: (1) FCP. 2015. (2) Anjos. 2013. (3) CEDEFES. 2013 O Direito Memria Quilombola Os direitos culturais dos diferentes grupos participantes do processo civilizatrio nacional foram estabelecidos pelos Artigos 215 e 216 da Constituio da Repblica. Dentre outros, nesse conjunto, destacam-se os brasileiros de origem africana. Como os demais grupos formadores da nao, eles devem receber do Estado a garantia do pleno exerccio de sua cultura e proteo de suas manifestaes culturais em geral. Quanto aos quilombolas, eles so explicitamente citados no 5 do art. 216, assim redigido: Ficam tombados todos os documentos e stios detentores de reminiscncias histricas dos antigos quilombos. Isso significa que qualquer referncia sobre quilombos existentes no Pas no pode ser destruda ou alterada, deve ser registrada, protegida e inscrita em livros de tombos, o que pode ser feito por qualquer ente da Federao. A pouca eficcia de nossa Constituio na questo quilombola tambm aqui se apresenta. O governo federal ainda no definiu nenhuma normativa que trate sobre essa temtica e a questo permanece sem resoluo (Adler, 2013). Em razo disso, h processos aguardando soluo no Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional IPHAN -, e nenhum quilombo ou bem a ele referente foi tombado no pas conforme os critrios do art. 216. Aps 1988, apenas os remanescentes do antigo quilombo do Ambrsio, em Minas Gerais, que no mais ocupado por quilombolas, foi tombado. Porm, o que justificou esse tombamento foi o fato de que nele se encontram territrios historicamente consagrados como lugares em que existiram quilombos histricos (Vaz, 2014). A questo que se coloca que a inscrio desses bens em livro de tombos foi feita com base em critrios de valor histrico e arqueolgico, o que contraria o artigo 216, que determinou o tombamento das reminiscncias quilombolas, independentemente do valor histrico, cultural ou artstico que possam apresentar. O tombamento deve ser feito pelo simples fato delas guardarem referncias a um quilombo. O Direito ao Territrio Tradicional O direito ao seu territrio passou a ser garantido pelo fato de a comunidade ser quilombola, como determina o art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias: Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os ttulos respectivos. Essa definio, absolutamente surpreendente dada as extremas dificuldades histricas do campesinato brasileiro para acessar a terra, passa a exigir do Estado Nacional a adoo de novas politicas fundirias. O que pode ser efetuado por qualquer ente federativo desde que no transgrida outras normas constitucionais. Na atualidade, a Unio e alguns estados possuem legislao especfica e j titularam territrios quilombolas. No mbito federal, as normas administrativas para a aplicao do art. 68 esto definidas pelo Decreto 4.887, que estabelece a noo de territrio tradicional, compreendido, alm do local de moradia, todo o espao ocupado historicamente pelo grupo e utilizado de acordo com os seus costumes e tradies. Fundamentado na ancestralidade, resistncia e autonomia da comunidade no interior daquele espao, ele a garantia sua existncia e de suas adequadas condies de vida e produo. Outras inovaes importantes tambm foram institudas pelo Decreto 4.887, como: a titulao coletiva, deve ser dada em nome da associao local; e tambm imprescritvel, nunca poder ser revogada ou cancelada. O territrio indiviso no todo ou em parte e no poder ser penhorado. Alm disso, define que o territrio inalienvel, que no poder ser vendido, retira, portanto, as terras quilombola do mercado de terras, pois deixam de participar de qualquer tipo de transao comercial. Esses novos parmetros tambm fizeram surgir no cenrio poltico brasileiro um novo ator com um novo discurso. Com o surgimento dos direitos constitucionais e outros, as comunidades comearam a sair da invisilibidade em que se encontravam e constituram lideranas e organizaes prprias para represent-las. De forma que, na atualidade, o mvimento quilombola um importante ator no cenrio da luta pela terra no Brasil. Enfrentando tradicionais grupos polticos e econmicos, que questionam seus direitos, esto organizados nacionalmente na Coordenao Nacional das Comunidades Quilombolas Conaq, fundada em 1995. H tambm organizaes em mbito estadual, como a Federao das Comunidades Quilombolas de Minas Gerais NGolo, criada em 2005, e a Associao das Comunidades Quilombolas do Maranho, de 1997, entre inmeras outras. Os quilombolas se colocam como legtimos proprietrios da terra que ocupam devido relao histrica estabelecida com o seu territrio, pela forma como esse foi ocupado e pelo modo como nele viveram e vivem. Essa terra adquire, portanto, um novo sentido. Mais do que terra para plantio e moradia, ela o territrio tradicional. Foi na vivncia nesse territrio especfico que a identidade do grupo se formou, nele que o grupo sobrevive. Ele o seu principal instrumento de identidade cultural e de sobrevivncia. Dado a esse carter identitrio, o territrio de propriedade do conjunto da comunidade tradicional. Dessa forma, a terra que reivindicam no qualquer terra. Tambm no uma terra que um rgo governamental vai definir, nem uma terra a ser negociada, usada como objeto de permutas, pois ela pr-definida, especfica, determinada. E sua reivindicao depende exclusivamente do posicionamento do um grupo social de fortes vnculos internos que nela vive. A partir desses parmetros, o movimento quilombola se diferencia de outros tradicionais movimentos pela terra. A Aplicao do Art. 68 Atendo ao disposto no Art. 68, at 2015, foram realizadas 190 titulaes de territrios, envolvendo 232 comunidades quilombolas. Em 17 estados j ocorreram titulaes. Os estados do Par e Maranho, onde h forte movimento social quilombola, com 60 e 39, respectivamente, respondem por mais de 50% do total das titulaes. Essas podem ser feita por ato dos governos federal ou estaduais, e tambm mediante convnios entre eles. Mesmo com os esforos de alguns rgos pblicos, como o prprio Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria Incra - e o Ministrio Pblico Federal, a meta estabelecida pelo art. 68 ainda est longe de ser cumprida. H 1.290 processos em quase todos os estados, com as excees de Roraima e Acre, aguardando a titulao, mas, desses, apenas 154 esto em andamento (Incra, 2015). Por ao prpria, sem convnios, o governo federal respondeu pela titulao de 46 territrios, ou seja, menos de 25% do total titulado at o momento. A ao do governo federal varia de estado para estado, em alguns ela significativa, mas em outros nem tanto. Todas as 12 titulaes do Rio Grande do Sul e as cinco do Piau foram feitas pelo Incra. Bem como quatro das cinco existentes no Mato Grosso do Sul. Em Minas Gerais, a nica titulao existente foi realizada pela Fundao Cultural Palmares. Tabela 2 N de titulaes de territrios quilombolas segundo os estados. Brasil. 2015. Estados com territrios quilombolas tituladosN de TitulaesEstados com territrios quilombolas tituladosN de TitulaesPar60Santa Catarina4Maranho39Amap3Sergipe17Rio de Janeiro3Bahia16Gois1Rio Grande do Sul12Mato Grosso1Pernambuco8Minas Gerais1Rio Grande do Norte7Roraima1So Paulo7Brasil190Mato Grosso do Sul5Total de Comunidades232Piau5 -- Fonte: Incra. 26/5/2015 A ao dos governos estaduais tem tido forte influncia no andamento das titulaes. Na maioria dos casos, todo o procedimento realizado por rgos estaduais prprios, em alguns casos, recebem o apoio do governo federal, mediante convnios (Incra, 2015). Tabela 3 Ttulos emitidos segundo a esfera administrativa. Brasil. 2013 GovernosN de titulaes %Federal4624,2Estadual 10354,2Federal e estadual 4121,6Total 190100,0 Fonte dados: Incra. 2015 Um total de sete estados j realizaram titulaes por iniciativa prpria. Dentre esses, destacam-se Par, com 49, e Maranho, com 35 territrios. O governo da Bahia titulou 10 territrios quilombolas. So Paulo titulou sete comunidades, Rio de Janeiro, duas, e o Mato Grosso do Sul, uma. O estado de Minas Gerais, apesar de possuir uma expressiva populao de origem africana, havendo registro da existncia de mais de quinhentas comunidades quilombolas (Cedefes, 2013), no titulou nenhuma comunidade por iniciativa do governo estadual e ainda no possui legislao nesse sentido. Pelas discrepncias dos resultados, verifica-se que, em alguns estados, o art. 68 pegou, como se diz na gria legislativa. Em outras palavras: pra valer. Entretanto, o poder pblico est de fato envolvido com o mandamento constitucional apenas em algumas unidades da federao. Em outros, nem tanto. A questo de se saber o porqu dessas discrepncias ainda est para se analisada. Um dos indcios pode ser a capacidade das organizaes do movimento quilombola pressionarem os governos estaduais para a efetivao do direito constitucional. Em outras, a fora de grupos econmicos ligados pecuria, monocultura e minerao pode estar impedindo a aplicao do art. 68. O fato que, aps 1988, apena 3,3% das comunidades que tm o direito constitucional j receberam o ttulo de suas terras. Comparando-se com a Tabela 1, podemos ver visualizar a enorme discrepncia entre o realizado e o que ainda deve ser feito. Tabela 4 Levantamentos, certificao e titulao de comunidades quilombolas. Brasil e Minas Gerais. 2015. ComunidadesLevantadasCertificadas (3)Tituladas (4)% sobre Levantadas% sobre CertificadasBrasil5.779(1)2.606190 3,37,3Minas Gerais 516(2) 23110,20,4 Fontes: (1) Anjos. 2013. (2) CEDEFES. 2013. (3) FCP. 2015. Incra. 2015(4). Como se v, nos 27 anos de vigncia do artigo, frustrante o resultado de sete titulaes por ano. No ritmo apresentado, as 5.589 comunidades que aguardam a titulao sero contempladas no ano de 2883. E em Minas Gerais, se ocorrer uma titulao por ano, daqui a 515 anos a Constituio estar plenamente cumprida. E mesmo com todas as dificuldades, o movimento quilombola apoia e luta pela manuteno do Decreto 4887, pois ele atende grande parte de suas reivindicaes e considerada a maior poltica de reparao da escravido at hoje implementada. O Quadro Poltico A falta de efetividade na execuo dos direitos quilombolas mostra-nos que, para os grupos sociais despossudos, no basta o estabelecimento formal do direito. Aps sua instituio, outra luta poltica tem incio: a longa, cotidiana e penosa batalha travada em gabinetes, tribunais, comisses; o rduo debate com advogados, tcnicos, funcionrios, promotores e juzes; e so as mincias da parafernlia burocrtica construda em torno de decretos, portarias e um sem numero de documentos e procedimentos (Santos, 2013). H mesmo um imbrglio normativo em torno da execuo e do entendimento do Decreto 4887, o que levou o Incra a emitir diversas instrues internas. Desde o encaminhamento do pedido de certificao da comunidade at a sua finalizao do processo de titulao, h em torno de 15 etapas a serem superadas. Sem contar as aes judiciais, impedindo o seu andamento normal. Por isso, o andamento lento, havendo processos que esto abertos desde 2004. Nesse nterim, nas comunidades, as dificuldades so bem concretas. A expanso produtiva de alguns setores ligados ao agronegcio e minerao fez com que alguns territrios quilombolas se tornassem alvo de grandes interesses financeiros. As grilagens se intensificaram por todo o Pas e as lideranas quilombolas so ameaadas. Os conflitos se expandem. Casos de violncia e ameaas contra as comunidades so relatados em diversas reas do Brasil e em Minas Gerais (Moreira & Arajo, 2013). Interesses relacionados segurana nacional tambm se opem titulao. A Marinha e a Aeronutica se opuseram durante anos titulao de quilombolas nas reas da Ilha da Marambaia, no Rio de Janeiro, e em Alcntara, no Maranho, respectivamente. At mesmo na rea ambiental h tambm desentendimentos graves. Como a situao do quilombo Mumbuca, em Minas Gerais, que teve seu territrio histrico transformado em parque nacional e hoje luta para reav-lo. H ainda a forte oposio aos direitos quilombolas no Congresso Nacional, em especial, por parte da bancada ruralista. Esses eram os objetivos dos projetos apresentados pelo Deputado Valdir Colatto (PMDB/SC) Cmara dos Deputados: o Projeto de Lei N 44 / 2007, que pretendia anular o Decreto 4887, e o Projeto de Lei n 3654/2008, que pretendia dar nova regulamentao ao art. 68 da Constituio. Hoje esses projetos foram arquivados graas articulao e mobilizao da sociedade civil. Mas, na atualidade, encontra-se em tramitao na Cmara dos Deputados um pedido da bancada ruralista para a formao de uma Comisso Parlamentar de Inqurito sobre a titulao dos territrios quilombolas. O objetivo o de minar o pouco que se conquistou at hoje. Alm de todos esses embates, o movimento quilombola enfrenta, ainda, no Supremo Tribunal Federal, uma ao proposta pelo Partido da Frente Liberal, atual Partido Democratas - DEM -, pela anulao do Decreto 4887. Se aprovada, mesmo a limitada aplicao do art. 68 poder ser suspensa (STF, 2015). Concluses A efetivao dos direitos quilombolas, j h tempos institudos, caminha a passos to incrivelmente lentos que a situao ultrapassou os limites da razoabilidade. Dos trs direitos analisados, apenas o direito identidade, mesmo com todas as dificuldades, est atingindo um nmero maior de comunidades. Quanto ao aspecto de proteo ao patrimnio histrico, como estabelecido no art. 216, a inpcia dos poderes pblicos chega a ser incompreensvel. E, como visto, o acesso ao direito ao territrio se transformou em uma corrida de obstculos a ser ultrapassada a cada momento. No conjunto, revela-se que as polticas pblicas voltadas para esse grupo social devem ser repensadas e aprimoradas. Pela significativa atuao de seus rgos, a ao dos estados pode e deve ser reforada em relao ao da esfera federal. Esse dado importante para o movimento quilombola buscar atuar tambm em mbito estadual. Por outro lado, a no execuo do direito titulao em estados com importante histrico de escravido e com significativa presena de populao negra, como Minas Gerais, mostra como a Constituio tem efeitos diferenciados. Urge, portanto, que sejam tomadas medidas para que nossa Carta Maior possa ser efetivamente cumprida em todo o territrio nacional. Mesmo diante dos impasses e extremas dificuldades na obteno de seus direitos, o movimento quilombola continua se organizando e buscando formas novas de atuar. Busca sensibilizar e receber apoios de polticos, ongs, ministrio pblico, igrejas, imprensa e outros grupos comprometidos com os direitos sociais e humanos para ver se conseguem chegar ao final dessa longa corrida de obstculos. 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